INTRODUCERE
– Controlul averilor a fost adoptat printr-o lege la sfarsitul celui de al doilea razboi Mondial, lege care prevedea confiscarea averilor marilor imbogatiti de pe urma razboiului.
– Ulterior, controlul averilor a fost reglementat prin Legea nr. 18/1968, sistem care era aplicabil nu doar persoanelor care ocupă funcţii publice ci oricărui cetăţean al României. Legea a fost în vigoare între anii 1968-1991, fiind abrogată în mod tacit în momentul în care România a adoptat Constituţia din 1991, care include prezumţia de legalitate a dobândirii bunurilor.
– Regimul actual este dat de Legea nr. 115/1996, care a abrogat în mod formal Legea nr. 18/1968, precum și de Legea nr. 176/2010.
Spre deosebire de Legea nr. 18/1968, noul cadru legislativ vizează doar persoanele care ocupă funcţii publice.

I. ÎMBOGĂŢIREA ILICITĂ ÎN PERIOADA REGIMULUI COMUNIST
În perioada regimului comunist, Legea nr. 18/1968 a fost adoptată pentru a controla “provenienţa bunurilor oricărei persoane fizice” (articolul 1), indiferent dacă aceasta era sau nu o persoană care ocupa o funcţie publică. Acolo unde existau date sau indicii care demonstrau o disproporţie vădită între valoarea bunurilor unei persoane şi veniturile acesteia, controlul era obligatoriu şi se exercita retroactiv, incluzând orice bun dobândit după data de 1 ianuarie 1962.
Regimul juridic stabilit prin Legea nr. 18 contravenea mai multor garanţii bine determinate prevăzute de drepturile omului.
În primul rând, “dacă datele sau indiciile” arătau o “disproporţie vădită” între bunuri şi venituri, sarcina probei era inversată, persoana în cauză fiind obligată să dovedească caracterul licit al provenienţei bunurilor. Persoanei cercetate i se acorda un termen de cel mult 10 zile pentru a depune o declaraţie cu privire la toate bunurile şi la justificarea provenienţei lor. Aşa cum prevede articolul 2, “Prin justificarea provenienţei bunurilor se înţelege obligaţia persoanei în cauză de a dovedi caracterul licit al mijloacelor folosite pentru dobândirea sau sporirea bunurilor.” Legea nu stabilea nici mijloacele de probă necesare în vederea începerii verificărilor privind provenienţa bunurilor de către comisia de cercetare. Dimpotrivă, legea prevedea începerea verificărilor de îndată ce era depusă o sesizare la comisia de cercetare.
În al doilea rând, potrivit articolului 5, refuzul persoanei de a da o declaraţie cu privire la toate bunurile, precum şi omisiunea de a declara anumite bunuri constituiau o prezumţie a caracterului ilicit al mijloacelor folosite pentru dobândirea bunurilor.
În al treilea rând, chiar dacă procedura era de natură civilă, iar unele elemente semănau cu “o confiscare in rem” (de exemplu, faptul că acţiunea putea fi continuată împotriva succesorilor, însă numai împotriva acelor bunuri dobândite prin succesiune), averea nejustificată era sancționata cu un impozit de 80% care, datoriră severităţii sale, ar putea fi privită şi, cu siguranţă, percepută de către comunitate ca o sancţiune penală.
În al patrulea rând, procedura de cercetare nu era publică (articolul 6), acest lucru afectând grav garanţiile elementare ale unui proces echitabil.

II. CONTROLUL AVERILOR IN EPOCA POST-DECEMBRISTĂ.
După restabilirea unei guvernări democratice odată cu Revoluția din 1989, Constituţia din anul 1991 a reconsfinţit dreptul de proprietate privată (fostul articol 41, în prezent articolul 44), precum şi unele garanţii tradiţionale cum ar fi: garantarea şi ocrotirea proprietăţii în mod egal de lege, indiferent de titular, şi dreptul la o dreaptă şi prealabilă despăgubire în cazuri de expropriere pentru motive de utilitate publică.
Legea fundamentală include de asemenea o garanţie specifică, unică, ce prevede următoarele: “Averea dobândită licit nu poate fi confiscată. Caracterul licit al dobândirii se prezumă…”
1. Legea nr. 115/1996 a abrogat în mod formal Legea nr. 18/1968. Prima diferenţă majoră dintre cele două legi este aceea că, în timp ce Legea nr. 18/1968 viza întreaga populaţie a României, sistemul adoptat în conformitate cu Legea nr. 115/1996 urmărește să controleze averea ilicită a anumitor categorii de demnitari care fac parte din cadrul celor trei puteri în stat la nivel central şi local, inclusiv a celor aleşi, a celor numiţi în funcţii, a judecătorilor şi a înalţilor funcţionari publici sau a persoanelor cu funcţii de conducere.
Cea de a doua diferenţă majoră faţă de Legea nr. 18/1968 o constituie crearea unui sistem de declaraţie de avere, care obligă anumite categorii de persoane ce ocupă o funcţie publică să îşi declare bunurile comune, cele deţinute în indiviziune, precum şi cele ale copiilor aflaţi în întreţinere.
Declaraţiile de avere şi de interese constituie instrumente extrem de utile în vederea descoperirii conflictelor de interese şi depistării dobândirii ilicite a averii. Scopul primordial al acestora nu este unul punitiv, ci mai degrabă acela de a spori încrederea publicului în guvernare. Completarea în întregime a declaraţiilor va pune capăt multor zvonuri şi, în acelaşi timp, va conferi o protecţie persoanelor cinstite care ocupă funcţii publice.
Un progres al Legii nr. 115/1996 îl constituie faptul că sarcina probei nu revine persoanei cercetate care ocupă o funcţie publică. Articolul 13 prevedea că aceasta poate produce în faţa comisiei probe în apărarea sa sau poate solicita administrarea acestora de catre comisie și poate depune o declaraţie arătând veniturile realizate, precum şi modul dobândirii averii sale. Legea nu stabileşte obligaţia justificării provenienţei licite a bunurilor şi nici sancţionarea celui care îşi exercită dreptul de a nu contribui la propria incriminare. Producerea elementelor de probă în vederea construirii unui caz solid revine în mare parte comisiei de cercetare.
O a treia diferenţiere importantă faţă de sistemul stabilit de Legea nr. 18/1968 este dată de faptul că, în vechiul sistem, “averea nejustificată” era impozitată cu 80% din valoarea acesteia. Diferenţa conceptuală dintre impozitare şi aplicarea unei sancţiuni (penale sau administrative) este extrem de importantă, mai ales în democraţiile în curs de consolidare, unde sistemele de impozitare se bazează pe declaraţii voluntare de venituri.
În afară de confiscare, persoanele care ocupă funcţii publice a căror avere a fost declarată, în tot sau în parte, nejustificată, printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă, vor fi destituite sau revocate, după caz, din funcţia pe care o dețin. Dacă persoana care ocupă o funcție publică este deputat sau senator, în aceeași situație, aceasta va fi considerată incompatibilă. În plus, persoana care ocupă o funcţie publică și care face o declaraţie de avere care nu corespunde adevărului comite infracţiunea de fals în declaraţii şi va fi pedepsită potrivit Codului penal.
Sistemul creat prin Legea nr. 115/1996 nu a funcţionat deloc consecvent de la intrarea sa în vigoare. Au avut loc îmbunătăţiri semnificative în momentul în care declaraţiile au devenit publice şi au fost publicate on-line, în anul 2003, iar societatea civilă a început să facă presiuni în vederea completării corecte a acestora.
2. Cadrul legislativ a fost îmbogatit cu Legea nr. 144/2007 prin care se înființează Agenția Națională de Integritate, autoritate administrativă autonomă, rolul acesteia fiind in principal acela de a înlocui comisiile de cercetare a averilor.
3. Legea conținea o mulțime de prevederi neconstituționale care, urmare controlului de constituționalitate efectuat prin decizia CCR nr. 415/2010, au fost înlăturate prin adoptarea Legii nr. 176/2010.
4. Cele două legi, nr. 115/1996 și nr. 176/2010, coexist încălcând sub acest aspect normele de tehnică legislativă referitoare la obligația de unicitate a reglementării în aceeași materie.
5. ”Averea nejustificată” atrage trei consecinţe juridice diferite: 1) confiscarea contravalorii “bunurilor nejustificate,” dispusă de o instanţă imparţială şi independentă; 2) aplicarea unor sancţiuni disciplinare de către organele şi autorităţile competente în acest sens care pot dispune revocarea, destituirea sau eliberarea din funcţie (în plus, cei revocaţi sau eliberaţi din funcţie, nu pot exercita o funcţie sau demnitate publică pe o perioadă de până la 3 ani); 3) sesizarea organului fiscal competent sau a parchetului.
Mai mult decât atât, actul rămas definitiv prin care se constată caracterul ilicit al averii sau al unei părţi a acesteia va fi publicat pe pagina de internet a ANI.
Alte sancţiuni penale pot fi dispuse în cazul depunerii unor declaraţii de avere şi de interese care nu corespund adevărului, constituind infracţiunea de fals în declaraţii.
În fapt, incepand cu anul 1990, in Romania au fost dobandite multe averi considerabile, unele dintre ele fara nicio justificare legală. Multe dintre acestea au fost create prin eludarea dispozitiilor legale, altele prin specularea unui pretins sau real vid legislativ, iar unele prin încălcarea directă și disprețuitoare a normelor legale. Această situație a fost posibilă și datorită corupției existente la toate nivelurile societății românești.
Dacă pentru demnitari, magistrați, funcționari publici și unele persoane cu funcții de conducere din sistemul bugetar exista un cadru normativ corespunzător care reglementează declararea si controlul averii dobândite, pentru situația celorlalte persoane fizice ne aflăm în fața lipsei unui cadru juridic care sa reglementeze dobândirea si controlul averii.
În acest context s-a impus elaborarea unei propuneri legislative care constituie o extindere a legii penale, astfel încât, deși în aceste cauze se aplica dispozitiile procedurii civile, nu se poate invoca principiul neretroactivității legii civile împotriva aplicării sale.
Propunerea legislativa asigura moralitatea la care face trimitere expresă art. 44 alin. 8-9 din constituție cat și prevederilor art. 74 din constituție.

PARLAMENTUL ROMÂNIEI
CAMERA DEPUTAȚILOR SENAT
Lege
privind recuperarea catre bugetul de stat a marilor averi care nu pot fi justificate prin venituri legale
Parlamentul României adoptă prezenta lege
Cap. I
Art. 1 Prezenta lege asigura protectia relatiilor patrimoniale licite dintre cetateni, dintre acestia si institutiile statului sau comunitatea din care fac parte, precum si combaterea coruptiei si a evaziunii fiscale.
Art. 2 Scopul legii este reprezentat de recuperarea catre bugetul de stat a marilor averi care nu pot fi justificate din veniturile licite.
Art. 3 Intelesul unor termeni din prezenta lege este urmatorul:
a) Prin mare avere se intelege totalitatea drepturilor patrimoniale ale unei persoane fizice a caror valoare depaseste 1 mil. Euro, conform formularului de declaratie pe propria raspundere prevazut in normele metodologice emise de catre Ministerul Finantelor Publice.
b) Prin venituri legale se înțeleg veniturile din pensii, salarii, indemnizatii, chirii, bunuri mobile si imobile achizionate conform legislatiei aplicabile, precum si orice alte surse de venit provenite din donatii, mosteniri, cesiuni, etc. obtinute din surse licite.
c) Prin diferențe între marile averi și venituri legale se înțeleg acele cazuri în care marile averi depașesc veniturile legale cu cel putin 100.000 euro.

Art. 4 Dreptul la aparare al persoanelor care se încadrează la art. 3 lit. c), este garantat în toate fazele procesuale de stabilire a modalitatilor de dobândire a averii.

CAPITOLUL II
ACȚIUNEA PREALABILĂ
Art. 5 Se infiinteaza in cadrul Ministerului Finanțelor Publice departamentul de verificare a marilor averi în cadrul Directiilor Regionale Antifraudă Fiscală.
Art. 6
(1) Direcția Regionala Antifraudă Fiscală va iniția o acțiune prealabilă ca urmare sesizărilor primite de la cetățeni, instituții specilizate precum și din oficiu pe baza unor corelări cu documente doveditoare.
(2) Sesizările primite de la cetățeni vor fi examinate numai daca sunt scrise si semnate.
(3) Acțiunea prealabilă va incepe după invitarea autorului sesizării la sediul Direcției Regionale Antifraudă Fiscală, în scopul stabilirii veridicității sesizării.
Art. 7 Rezultatul acțiunii prealabile se face printr-o decizie a Directiei Regionale Antifraudă Fiscală de admitere sau respingere a sesizării.
Art. 8 Decizia de admitere a Direcției Regionale Antifraudă Fiscală se înaintează unei comisii de verificare a modului de dobandire a marilor averi. În decizie se vor indica în mod obligatoriu dovezile pe care se intemeiează aceasta.
Art. 9 Activitatea comisiei de verificare nu este publică până la emiterea deciziei de admitere sau respingere.

CAPITOLUL III
ACTIVITATEA COMISIEI DE VERIFICARE
Art. 10
În cazul deschiderii activității de verificare din cadrul Directiei Regionale Antifraudă Fiscală, aceasta în colaborare cu instituțiile abilitate au acces la toate informațiile pe care le considera utile și pertinente în soluționarea cauzei.
(1) Pe lângă fiecare direcție regională a Direcției Generale Antifraudă Fiscală va funcționa o comisie formată din un reprezentant al DRAF în calitate de președinte al comisiei de verificare desemnat de catre directorul general al DGAF, 1 judecator de la Curtea de Apel desemnat din cirscumscripția căruia se află domiciliul persoanei a cărei avere e supusă verificării, desemnat de președintele comisiei de verificare, precum si un procuror din cadrul parchetului de pe langă Curtea de Apel din cirscumscripția căruia se află domiciliul persoanei reclamate, desemnat de prim-procurorul parchetului respectiv.
(2) Comisia de verificare va avea un secretar desemnat de președinte. Acesta va fi un grefier din cadrul Curtii de Apel prevăzute la alin. (1).
(3) Președintele comisiei de verificare precum si membrii acestei comisii sunt desemnați pentru o perioadă de 5 ani, ce poate fi reinnoită o singură dată.
Art. 11
(1) Președintele comisiei de verificare va dispune, în cel mult 30 zile de la primirea sesizarii, citarea persoanei care a facut sesizarea si respectiv, a persoanei a carei avere este supusa verificarii.
(2) Persoanei a carei avere este supusa verificarii i se va solicita o declaratie pe propria raspundere conform art. 3 alin. a) din prezenta lege si va mentiona veniturile realizate, bunurile dobandite precum si bunurile instrainate incepand cu 01 ianuarie 2012, sub orice titlu.
Art. 12
(1) Comisia de verificare poate cita orice persoana care ar putea da relatii utile pentru lămurirea provenienței bunurilor celui verificat si poate solicita autorităților publice sau oricărei persoane juridice informații necesare pentru solutionarea cauzei.
(2) Persoanele care au dobandit bunuri de la persoana verificata vor fi audiate obligatoriu.
(3) Comisia de verificare poate efectua cercetari locale sau poate dispune efectuarea unor expertize pentru lamurirea cauzei.
(4) Verificarile efectuate de alte persoane decat membrii comisiei de verificare sunt nule, cu exceptia expertizelor.

Art. 13
(1) Verificarile vor fi extinse si asupra actelor de donație, contracte de împrumut precum si orice alte acte care ridică suspiciuni.
(2) În situația primirii de donații sau împrumuturi din strainatate se impune solicitarea pe cale oficială a confirmarii din partea organelor fiscale din tara de domiciliu a donatorului sau a împrumutătorului.
Art. 14 În situația în care persoana verificată a participat la acte simulate de orice fel, comisia va solicita anularea lor cu respectarea prevederilor legale.
Art. 15
(1) Cei citați în fața comisiei de verificare vor fi ascultați pe rând și vor prezenta dovezile care au stat la baza cererii de verificare. Persoana a cărei avere este supusă verificării va putea produce în fața comisiei probe în apărare sau va putea solicita administrarea acestora de către comisie.
(2) Comisia de verificare poate dispune măsuri asiguratorii prin care sa împiedice înstrăinarea de bunuri ce aparțin persoanei a cărei avere este supusă verificării.
(3) Măsura de indisponibilizare poate fi totală sau parțială și poate fi luată și în cazul depozitelor si certificatelor bancare.
(4) Măsurile prevăzute la alin. 2 si 3 inceteaza la data emiterii hotararii de respingere a actiunii.

Art. 16
(1) Comisia de verificare hotaraste cu majoritate de voturi, în cel mult 6 luni de la data sesizarii, pronuntand o hotarare motivata prin care poate dispune:
a) Respingerea actiunii, cand constanta ca provenienta bunurilor este justificata
b) Trimiterea cauzei spre solutionare curtii de apel in raza careia domiciliază persoana a carei avere este supusă verificarii, dacă constată o vadita disproportie intre averea dobandita dintre averea dobandita si veniturile licite mai mare de 10%
c) Suspendarea verificarii si trimiterea cauzei la parchetul competent, daca in legatura cu bunurile a caror provenienta este nejustificata rezulta savarsirea unei infractiuni
CAPITOLUL IV
A. INSTANȚA DE JUDECATĂ
Art. 17
(1) Instanta de judecată este sesizată prin hotararea comisiei de verificare, prevazute la art. 16 alin. 1 lit. b.
(2) Probele administrate în fața comisiei de cercetare pot fi folosite pentru instanța de judecată.
Art. 18 (1) Președintele curtii de apel sau presedintele sectiei, primind dosarul, fixeaza termen de judecata si dispune citarea tuturor partilor care au fost chemate la comisia de verificare. Statul prin Ministerul Finantelor Publice, va fi intotdeauna citat in instanță. Participarea procurorului este obligatorie.
(2)Judecatorii si procurorii care au facut parte din comisia de verificare nu pot participa la judecata.
(3) Probele administrate in fata comisiei de verificare raman castigate cauzei. La prima zi de infățișare, părțile pot solicita readministrarea probelor de la comisie.
Art. 19 Până la soluționarea definitivă a cauzei, instanța de judecată poate dispune indisponibilizarea bunurilor, daca această măsură nu a fost luată in conditiile art. 15 alin. 2 si 3.
Art. 20
(1) Daca se constantă că dobandirea unor bunuri determinate sau a unei cote-parti dintr-un bun nu este justificată de dobandirea licita a acelor bunuri, curtea de apel va hotari confiscarea diferentei din averea considerata ca dobandita ilicit.
(2) In cazul in care se constata ca provenienta bunurilor este justificata, instanta hotaraste inchiderea dosarului.

B. CĂI DE ATAC
Art. 21
(1) Impotriva hotararii de respingere a actiunii comisiei de verificare, partile, procurorul si Ministerul Finantelor Publice pot face recurs la Inalta Curte de Casatie si Justitie in termen de 15 zile de la comunicare.
(2) Hotararea de trimitere a cauzei la instanta de judecata spre solutionare nu poate fi atacata cu recurs decat odata cu sentința pronunțată asupra fondului.
(3) Hotararile curții de apel pot fi atacate cu recurs de catre parți, procuror si Ministerul Finantelor Publice la Inalta Curte de Casatie si Justitie in termen de 15 zile de la comunicare.
CAPITOLUL V
SANCȚIUNI
Art. 22 Formularea cu rea credință a unei sesizari cu privire la modul dobândirii averii de către o persoană se pedepsește cu închisoarea de la 3 ani la 5 ani.
CAPITOLUL VI
DISPOZIȚII FINALE
Art. 25 Dispozitivul hotararii judecatoresti, ramasa irevocabila, prin care se constanta provenienta ilicita a unor bunuri, se comunica organului fiscal de la domiciliul pesoanei a carei avere a fost verificata, in vederea executarii.
Art. 26
(1) Bunurile confiscate se vor valorifica prin vanzarea la licitatie, sumele obtinute facandu-se venit la bugetul de stat. Pretul de pornire a licitatiei nu poate fi mai mic decat valoarea bunului, stabilita de instanță pe baza de expertiză.
(2) Vânzarea bunurilor si încasarea debitelor stabilite în condițiile prezentei legi se efectuează de către organele fiscal în conformitate cu dispozițiile legale referitoare la executare silită împotriva persoanelor fizice și pentru neachitarea creanțelor bănești datorate statului.
(3) În cazul in care bunurile confiscate sunt obiecte rare sau din pietre pretioase, titluri de valoare, mijloace de plată straine, obiecte de arta, colectii de valoare, mijloace de plata straine, obiecte de arta si de muzeu, acestea se depun la Bancă Națională a României sau, după caz, la Ministerul Culturii, in vederea valorificarii prin vanzarea la licitatie.

Art. 27 Toate actele de procedura in aceasta materie sunt scutite de orice taxa de timbru, iar in cazul valorificarii bunurilor prin vanzare la licitatie nu se percepe taxa pe valoare adaugata.
Art. 28 Sumele necesare pentru efectuarea expertizelor dispuse din oficiu se avansează dintr-un fond prevăzut in bugetul Ministerului Justiției.
Art. 29 Magistratii care fac parte din comisia de verificare prevazuta la art. 10 alin 2 precum si grefierul care efectuează lucrări pentu aceasta comisie beneficiază de indemnizația prevazută în legea nr. 153 din 28 iunie 2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice.
Art. 30 Dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile Codului de procedura civila si cele privind executarea creantelor bugetare.
Art. 31 Guvernul va elabora norme metodologice in termen de 30 zile de la publicarea in Monitorul Oficial al Romaniei.
Art. 32 Prezenta lege intra in vigoare la 60 zile de la publicarea ei in Monitorul Oficial al Romaniei.
Art. 33 La data intrarii in vigoare a prezentei legi se abroga orice dispozitii contrare.

Aceasta lege a fost adoptata de Camera Deputatilor in sedinta din …………………. cu respectarea prevederilor art. 74 alin. (1) din Constituția României.
Președinte…….

Aceasta lege a fost adoptata de Senat in sedinta din …………………. cu respectarea prevederilor art. 74 alin. (1) din Constituția României.
Președinte…….